ROBERTO D’ARAÚJO *
- Introdução
O segmento de distribuição de energia elétrica no Brasil, o principal elo de arrecadação financeira e de expansão da oferta de energia, enfrenta uma série de problemas que ameaça sua sustentabilidade econômica a longo prazo. Este entrave decorre da regulação obsoleta, resultado de uma fragmentação de responsabilidades que gera a ausência de planejamento urbano e a adoção de uma rigidez contratual repleta de conflitos regulatórios.
A abertura do mercado livre para todos os consumidores, incluindo a baixa tensão e residências, trará riscos adicionais ao equilíbrio financeiro das distribuidoras de energia. Os consumidores se iludem de que, comprando no mercado livre através de comercializadores, eles podem receber quilowatts-hora de uma usina que cobra mais barato e, assim, eles ficam livres do preço da energia contratada pelas distribuidoras.
Antes de analisar os problemas físicos das redes desordenadas que qualquer cidadão pode ver nas ruas, é preciso esclarecer que correntes elétricas não têm “crachá de origem”. Ou seja, a energia consumida pelo consumidor que “migrou” para o mercado livre não é originada de uma fonte específica, mas sim de um conjunto de geração decidido pelo Operador Nacional do Sistema. Portanto, essa “vantagem” é totalmente financeira e já causou, e ainda causa vários problemas no sistema físico do setor. Muitas judicializações acontecem quando os comercializadores não conseguem as vantagens.
Embora o serviço de entrega continue sob a responsabilidade das distribuidoras, a perda de mercado de comercialização e o repasse de custos fixos podem gerar forte instabilidade. Além disso, resultado de uma permanente e histórica alta tarifária, causou a expansão da micro-geração distribuída que é também motivo de conflitos e redução de receitas.
A vulnerabilidade das distribuidoras possui uma dimensão física e espacial crítica nos centros urbanos: A exploração desordenada dos postes, a ineficiência no manejo de interferência com árvores. Ausências na regulação de receitas relativas ao compartilhamento de infraestrutura com o setor de telecomunicações. O artigo analisa esses gargalos à luz da conjuntura recente e mostra alternativas a partir de alguns exemplos da realidade de outros países.
- Desordem de Postes e Conflito Vegetal
As estruturas de sustentação da rede, os postes de distribuição, estão sob risco operacional. A proliferação descontrolada de cabos de telecomunicações, com o crescimento de pequenos provedores de internet, resultou em uma sobrecarga dessas estruturas. Várias empresas utilizam os postes de forma irregular e sem conformidade com as normas de segurança. Isso obriga as distribuidoras a usar equipes que removem toneladas de fios clandestinos. Essa ocupação caótica cria obstáculos para a manutenção da própria rede, facilita o furto de cabos, potencializa o risco de curtos-circuitos que podem causar mortes, podem causar perdas por aquecimento, compromete os índices de qualidade regulatórios e, evidentemente, reduz a receita das distribuidoras.
A gestão da rede elétrica e a vegetação urbana transformou-se em um dos principais fatores de interrupção do fornecimento em eventos climáticos extremos. A invasão de linhas de distribuição nas copas de árvores, cujo manejo sofre com uma ausência de coordenação de competências entre concessionárias de energia e prefeituras, eleva as despesas das empresas com podas emergenciais e reparos pós-tempestades. Redes aéreas não isoladas, expostas à vegetação, mostram uma fragilidade do setor diante das mudanças climáticas. As quedas das árvores sobre a rede ocorrem frequentemente durante a ocorrência de vendavais. Quanto mais encorpadas, com raízes enforcadas e com grande altura, mais prováveis as quedas. As prefeituras e órgãos ambientais adotam regras que proíbem o rebaixamento da altura das árvores porque “essa prática mutila a planta, compromete sua saúde e gera riscos graves à segurança pública e ao meio ambiente urbano”. No mínimo é uma regulação desatualizada e conflitante, pois pode acabar com a vida da árvore no caso de ventos fortes justamente por causa da altura.
Sob a ótica das distribuidoras, prejuízos financeiros são apenas parcialmente reconhecidos nos processos de revisão tarifária da ANEEL. Galhos que encostam na fiação costumam ser podados pelas distribuidoras de energia, mas elas só podem agir em locais públicos se houver autorização do poder municipal evidenciando a fragmentação de responsabilidades.
- O Impasse Regulatório do Compartilhamento de Infraestrutura.
Os postes seriam um ativo estratégico capaz de gerar receitas adicionais supostamente dirigidos para modicidade tarifária por meio do aluguel de pontos de fixação. Mais uma vez, decorrente da fragmentação de responsabilidades, o Brasil vivencia um histórico impasse regulatório entre a ANEEL e a ANATEL. Embora a prorrogação das concessões de energia preveja a obrigação de ceder a gestão a uma pessoa jurídica neutra, a figura do “posteiro”, as agências divergem profundamente sobre a obrigatoriedade e as regras de custos dessa transferência. Até agora nenhuma cidade adotou essa mudança.
É interessante analisar os conflitos que não deveriam existir sob uma visão do aspecto coletivo do tema. A visão da Anatel defende que o termo “ceder a gestão” impõe uma obrigação mandatória. A visão da Aneel sustenta que a regra apenas indica uma possibilidade voluntária. Para a agência de energia, a cessão do espaço físico não deveria obrigar as elétricas a renunciarem à exploração comercial direta desses ativos. Esse conflito causou até uma intervenção arbitral da Advocacia-Geral da União que emitiu parecer favorável à tese das telecomunicações. O parecer vinculante emitido pela AGU está em análise pelo congresso para regulamentação de uma lei de 2019, portanto, ainda não há mudanças.
A ausência de uma base de dados unificada de contratos de compartilhamento criou uma assimetria de informações. Como o preço do ponto de fixação historicamente não cobria os custos reais de fiscalização e limpeza da fiação excedente, o aluguel dos postes transformou uma oportunidade de receita subsidiária em um sorvedouro de recursos operacionais. A incapacidade do regulador em fixar um preço de equilíbrio associado a sanções severas de corte de cabos clandestinos permitiu uma espécie de “favelização” aérea das cidades brasileiras.
4. O Que Poderia Ter Sido Feito.
Uma abordagem preventiva teria reduzido esse cenário de degradação estrutural. No campo do ordenamento físico, as prefeituras e o regulador deveriam ter condicionado a concessão de licenças de expansão urbana e de telecomunicações à instalação de algumas redes subterrâneas ou, no mínimo, de redes aéreas com cabos compactos protegidos e isolados nas zonas de alta densidade arbórea. O que se observa é que essas questões não são compreendidas como parte do ordenamento do espaço púbico e são deixadas à mercê dos conflitos das distribuidoras e usuários dos postes.
No âmbito contratual, já que a visão de coletivismo está ausente do setor elétrico, a regulação prevê o modelo de licitação de blocos de infraestrutura neutra para terceiros há pelo menos duas décadas. Ao repassar a responsabilidade da limpeza, organização e cobrança dos cabos de telecomunicações para um “posteiro”, mantêm-se a fragmentação de responsabilidades e abre-se a possibilidade de mais aumentos tarifários.
5. Algumas comparações internacionais.
A experiência de jurisdições desenvolvidas aponta caminhos eficientes para blindar a infraestrutura de distribuição contra esses riscos específicos. Apenas para exemplificar, aqui estão 3 casos. Entretanto, é preciso enfatizar que são muito mais trajetórias perdidas do que políticas que o Brasil poderia adotar num tempo razoável.
No Reino Unido, o modelo implementado pela Office of Gas and Electricity Markets atrela a receita das distribuidoras a metas severas de resiliência climática. Isso impulsionou investimentos em técnicas avançadas de sensoriamento remoto para monitoramento preditivo de vegetação, além do soterramento das redes de baixa tensão. Além disso, o compartilhamento de infraestrutura de postes e dutos com o setor de telecomunicações ocorre sob rígidos manuais de engenharia unificados, onde a operadora de rede elétrica possui autoridade sumária para barrar ou remover qualquer instalação que ameace a integridade mecânica das estruturas, com custos integralmente repassados às teles.
Nos Estados Unidos, diante da severidade de incêndios florestais e furacões, a regulação baseada em desempenho. Estados como Califórnia e Nova York financiam planos agressivos de “endurecimento da rede”. Os investimentos na substituição de postes de madeira por estruturas de aço, combinados com a criação de valas subterrâneas compartilhadas para energia e fibra óptica, são integralmente reconhecidos na base de ativos remunerados. A governança do uso dos postes é estritamente contratualizada sob o conceito de “Pole Attachment Regulation” da FCC e de reguladores estaduais, garantindo que o aluguel cubra não apenas os custos de espaço, mas também um fundo de reserva para engenharia de segurança estrutural.
Na França, A Électricité de France (EDF) possui uma influência gigantesca, pois ela é a dona da principal distribuidora do país. Embora o mercado tenha sido aberto à concorrência, o grupo EDF mantém uma posição dominante em toda a cadeia de energia. A estatização total (100%) da EDF, tornou o controle público ainda mais direto sobre o setor elétrico. A Enedis, que cuida de 95% da rede de distribuição francesa, é uma subsidiária integral do Grupo EDF. Para evitar que a EDF beneficie a si mesma em relação aos concorrentes, a União Europeia exigiu a separação das atividades. A EDF atua na geração e venda e a Enedis opera os fios de distribuição de forma neutra. Ela deve dar o mesmo tratamento e cobrar as mesmas tarifas se o cliente comprar energia da EDF ou de uma concorrente.
6. Considerações Finais
Os exemplos acima são apenas citações de outras soluções para um problema que é comum em diversos países. Não se está propondo nenhuma adoção dessas políticas, pois a situação brasileira está muito aquém das soluções internacionais. A crise das distribuidoras no Brasil vai muito além do fluxo de caixa e da inserção de fontes renováveis; ela reside na falência da gestão física do território urbano. A superação desse cenário exige uma urgente compreensão de que os conflitos surgem da ausência de um amplo planejamento urbano onde a questão das redes são apenas uma parte do problema. Uma visão coletivista poderia fazer surgir uma harmonização regulatória que procure pacificar a governança dos postes de energia. Essa visão ainda está longe de se tornar realidade. Somente através do investimento em modernização, blindagem de redes contra intempéries vegetais, ação coordenada sobre a arborização e aproveitamento econômico eficiente das receitas de telecomunicações, será possível restaurar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e garantir a segurança física e energética das cidades brasileiras.
* É engenheiro eletricista formado pela PUC-Rio, com mestrado na mesma instituição e pós-graduação pela Universidade de Waterloo, no Canadá
