Modelo de concessão no estado exige ganhos de eficiência irrealistas e pode fazer a população pagar mais, caso a empresa faça bem seu trabalho. Bilhões ficaram de fora dos cálculos, o que levará a renegociações de contrato. Tudo isso com o apoio do BNDES…
CÉSAR SILVA RAMOS*
Em março de 2025, o governo de Pernambuco celebrou com entusiasmo o leilão de concessão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário do estado. Empresas privadas pagaram bilhões de reais pelo direito de operar o sistema e a narrativa oficial promete modernização, universalização dos serviços e, de quebra, redução na conta de água. O que os holofotes das celebrações não iluminaram, porém, foram as fragilidades profundas que estão embutidas no modelo adotado e que, mais cedo ou mais tarde, chegarão à torneira e ao bolso de cada pernambucano.
O modelo foi estruturado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e divide a operação em dois grandes blocos regionais. O Estado manteve a empresa pública Companhia Pernambucana de Saneamento (COMPESA) responsável pela produção de água, enquanto transferiu ao setor privado a distribuição, a comercialização e o esgotamento sanitário. Quando se examina a matemática e dispositivos que sustentam o contrato, surgem contradições que não podem ser tratadas como meros detalhes técnicos.
O primeiro problema está no próprio coração da modelagem financeira. O contrato foi estruturado com a taxa interna de retorno igual ao custo de capital, o que, em linguagem simples, significa que a concessionária só sairá no lucro se conseguir ganhos de eficiência extraordinários. Ao mesmo tempo, a outorga paga pelo vencedor do bloco da Região Metropolitana do Recife chegou a aproximadamente R$ 3,5 bilhões, cerca de 60% acima do valor mínimo exigido. Para sustentar essa equação, o operador privado precisaria gerar um excedente anual estimado entre R$ 250 e R$ 300 milhões, valor equivalente a quase dois terços de todo o custo operacional anual do sistema. Não existe ganho de eficiência operacional que explique um número assim. O que se desenha, na prática, é um contrato estruturalmente dependente de renegociações, postergação de investimentos e revisões tarifárias futuras.
Há ainda um mecanismo contratual que inverte de forma chocante a lógica de proteção ao usuário. A fórmula de cálculo da tarifa inclui um indicador de desempenho que funciona como multiplicador do preço cobrado ao usuário. Se a empresa melhorar seus indicadores, ou seja, se for eficiente, a tarifa sobe automaticamente. E, enquanto o contrato prevê um limite para a redução tarifária em caso de mau desempenho, não há teto definido para os aumentos quando o desempenho é bom. Em outras palavras: o usuário paga mais quando a empresa vai bem. Isso não é proteção ao usuário, é o oposto.
A situação se torna ainda mais problemática porque o contrato também permite que a concessionária retenha integralmente os ganhos de eficiência associados aos riscos que lhe foram atribuídos. Assim, o operador privado pode se apropriar dos ganhos operacionais da eficiência e, ao mesmo tempo, ampliar sua receita tarifária quando os indicadores de desempenho são superados. Isso fere o princípio da modicidade tarifária que está consagrado no artigo 22, inciso IV, da Lei Federal nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, e no artigo 6º, §1º, da Lei nº 8.987/1995, Lei de Concessões e Permissões. No caso do saneamento, a legislação estabelece que a regulação tarifária deve definir mecanismos que assegurem simultaneamente o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e a modicidade das tarifas, permitindo o compartilhamento dos ganhos de produtividade com os usuários.
É comum que os defensores de modelagens como a de Pernambuco destaquem que as concessões não aumentam as tarifas e podem até reduzi-las, como ocorreu no citado estado (redução de 5%). Entretanto, essa afirmação desconsidera o escopo real dos investimentos, especialmente a produção de água, etapa mais intensiva em capital. O contrato evidencia tal fragilidade ao postergar para depois do início da operação a identificação de intermitências e problemas de qualidade da água, indicando que os valores de investimento em produção no EVTE são estimativas grosseiras. Com isso, transfere-se para o futuro, e potencialmente para o Tesouro estadual, o custo de correção dessas falhas, gerando custos indiretos elevados para a sociedade.
A situação se agrava pela falta de transparência: o EVTE da COMPESA, responsável pela produção de água, não foi disponibilizado, apesar da solicitação do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA). Sabe-se apenas que a tarifa considerada na modelagem é de R$ 1,84/m³, enquanto a estimativa técnica da Associação dos Empregados do Grupamento Superior da COMPESA (PROCOMPESA) aponta que apenas os custos operacionais exigiriam R$ 2,12/m³.
A postergação da apuração dos investimentos e essa discrepância tarifária indicam que os investimentos em produção não foram adequadamente considerados, contrariando a alegação de que estariam contemplados na tarifa. O resultado é um desalinhamento estrutural: mesmo que a tarifa nominal ao usuário tenha caído no leilão, o custo total do serviço tende a aumentar com a transferência de investimentos para o setor público. Trata-se, na prática, de um aumento relativo da tarifa, que pode se converter em pressão futura por reajustes, especialmente se o Tesouro estadual não conseguir cobrir o déficit da modelagem.
E as distorções não param aí. A PROCOMPESA realizou uma impugnação formal ao edital, acompanhada de análise técnica independente, que identificou erros e omissões gravíssimos nos investimentos projetados. O caso mais emblemático é o do Município de Serra Talhada, com quase 100 mil habitantes: o Estado considerou que 86% da população já é atendida por esgotamento sanitário, quando, na realidade, esse atendimento é praticamente nulo. Erros desse tipo, envolvendo 66 municípios, resultam numa subestimação de R$ 2,9 bilhões apenas nos investimentos relacionados à cobertura dos serviços. Acrescente-se a isso outros sete erros identificados nos projetos de infraestrutura, que somam mais R$ 2,3 bilhões. O total de investimentos não computados na modelagem chega a R$ 5,2 bilhões, um buraco que alguém terá que cobrir.
O modelo também cria incentivos preocupantes para a exclusão das populações mais vulneráveis. O plano de investimentos não é vinculante: a concessionária pode alterá-lo livremente, desde que cumpra metas médias de cobertura por município. Esse desenho favorece a concentração de obras em áreas densas e rentáveis, onde é mais barato expandir a rede e o retorno financeiro é mais rápido, enquanto adia a chegada dos serviços às periferias, que têm custo per capita mais alto. O resultado formal pode ser o cumprimento das metas no papel; o resultado real pode ser a perpetuação da exclusão para quem mais precisa.
Por fim, há uma contradição institucional que merece atenção. O BNDES, banco público de desenvolvimento, criado para financiar projetos de interesse nacional, não apenas estruturou a modelagem, como também atua como financiador das concessionárias privadas. E a forma como é remunerado pela estruturação cria incentivos para a outorga ser a maior possível: parte da sua remuneração variável é calculada sobre o valor da outorga paga ao estado, sobre as receitas futuras projetadas e sobre os investimentos privados previstos. Isso levanta questões sérias sobre a neutralidade de um banco público no desenho de um contrato que envolve serviços essenciais.
O que os fatos expostos neste artigo deixam claro é que a mercantilização do saneamento não é um caminho para a universalização, é um obstáculo a ela. Abastecimento de água e esgotamento sanitário não são mercadorias, são direitos, conforme resolução da Assembleia Geral da ONU, em 28 de julho de 2010.
As alterações realizadas no marco regulatório em 2020 abriram as portas para o desmonte da prestação pública que está em curso, tratando empresas estatais como atores a serem substituídos, e não como agentes legítimos, e muitas vezes eficientes, de uma política pública essencial.
A COMPESA, como tantas outras estatais do setor no país, reúne um vasto conhecimento técnico, capilaridade territorial e compromisso com o interesse público que nenhum contrato de concessão é capaz de replicar. O que ela precisa não é ser esvaziada, mas financiada. O que o saneamento brasileiro precisa não é de mais concessões mal estruturadas, mas de uma política pública que reconheça o Estado como protagonista na garantia de um direito que ainda não chegou a milhões de brasileiros.
Durante décadas, foram essas empresas públicas que estruturaram os sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Brasil. Retomar políticas de financiamento público e de fortalecimento institucional dessas companhias é o caminho mais consistente para enfrentar o enorme desafio da universalização do saneamento.
Enquanto isso não acontecer, a cada novo leilão celebrado com champanhe, haverá uma torneira seca, ou uma conta impagável, esperando do outro lado.
*César Silva Ramos é engenheiro sanitarista e ambiental, membro do Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento (ONDAS). Reproduzido do portal “Outras Palavras”
